铁道部


铁路环境保护计划管理实施细则
1995年11月27日，铁道部

第一章 总则
第一条 根据国家计委、国家环保局发布的《环境保护计划管理办法》，结合铁路实际情况，制定本细则。
第二条 本细则适用于铁道部，铁路局〔包括广铁（集团）公司，下同〕、总公司，铁路分局〔包括广铁（集团）公司各铁路总公司，下同〕、工程局、工厂的计划和环保主管部门及其有关单位的环保计划管理。
第三条 铁路环境保护计划是铁路计划的组成部分，是各级铁路部门在计划期内要实现的环境目标和所要采取的防治措施的具体体现。制定和实施铁路环境保护计划的目的是为了保证环境保护作为铁路运输生产建设的组成部分参与综合平衡，发挥计划的指导和宏观调控作用，强化环境管理，推动污染防治，促进环境保护与铁路运输生产建设协调发展。
第四条 铁路环境保护计划的编制和实施，要坚持环境保护与国民经济和社会协调发展，坚持经济建设、环境建设同步规化、同步实施、同步发展的方针；要与所在地区环境状况及要求相结合；认真贯彻执行国家和铁道部有关法律、法规，要充分结合现行的经济、技术、产业政策；要注重社会、经济和环境效益的统一。

第二章 环境保护计划管理
第五条 根据铁路行业特点，铁路环境保护计划实行统一计划、分级管理的原则。由铁道部，铁路局和铁路分局三级管理。
第六条 铁路环境保护计划由各级计划部门会同环保主管部门编制，由计划部门统一管理。
第七条 铁路环境保护计划要与各项环境保护制度和措施紧密结合，并以各项环境保护制度和措施作为实施环境保护计划的重要手段。
第八条 计划部门进行年度污染治理项目计划安排时，要与年度环保目标相适应。要保证建设项目中的环保“三同时”资金的落实，不留缺口。
第九条 铁路环境保护计划要充分发挥计划的指导和宏观调控作用，计划的内容、指标体系和编报格式由铁道部统一制定。

第三章 环境保护计划的编制
第十条 铁路环境保护计划分为中长期计划和年度计划。中长期计划规定铁路环境保护发展的方向和战略目标，是编制年度计划的依据。年度计划以中长期计划作指导，并保证中长期目标的实现。
1．铁道部编制全路中长期环境保护计划（草案），各铁路局、总公司根据（草案）编制本单位的环保发展计划（草案）；铁道部根据国家计委下达的环境保护发展计划（草案）编制和下达铁道部中长期发展计划，各铁路局、总公司根据铁道部的发展计划编制、下达本单位的中长期计划，并报铁道部。
2．年度环境保护计划根据铁道部统一部署，由各铁路局、总公司编报计划建议；铁道部根据国家计委下达的年度环境保护计划（草案）及铁路中长期计划，制定全路环境保护计划，下达部属各单位，各铁路局、总公司根据铁道部下达的计划，编制和下达本单位的环境保护计划，报铁道部核备，并抄送当地省（市）环保局。
第十一条 各铁路局、总公司要对本单位的主要污染源制定污染治理长期计划，并根据铁道部对污染治理的目标要求，在年度计划中合理安排，分期实施。
第十二条 年度环境保护计划的主要内容包括：
1．污染治理和综合利用（项目）计划；
2．污染排放控制计划；
3．污染源考核计划；
4．建设项目环境影响评价和“三同时”计划；
5．其它
第十三条 各铁路局、总公司的环境保护计划除应包括铁道部环境保护计划的主要内容和指标外，还可根据本单位实际情况增加有关的指标。
第十四条 列入计划的污染治理项目的种类包括防治工业废气、工业废水、固体废物和噪声污染，以及削减污染为主要目的“三废”综合利用项目；还应包括以清洁生产、削减污染源为目的技术改造项目。
第十五条 各单位要按照“少而精”的原则，建设环境保护（综合利用）示范工程。示范工程必须在技术工艺、运行管理、环境效益上具有普遍的推广价值。对在全路具有推广意义的治理工程，可向铁道部提出列为部管示范工程项目的建议。
第十六条 各单位对按规定应由部审批的治理项目及拟列为部示范项目的工程要做好可行性研究报告。可行性研究报告的编制、上报、审批，按部有关规定执行。
第十七条 环境保护计划的编制必须严肃、认真、科学。5年环境保护计划要根据年度环境保护计划实施情况按统一要求及时加以调整；年度环境保护计划在一般情况下不予调整，如需要调整计划，要写明理由报批。
第十八条 铁路分局、工程局和工厂的环境保护计划的编制可按上述规定执行。

第四章 环境保护计划的实施
第十九条 各级计划部门要负责组织环境保护计划的编制和下达，并负责和检查环保资金的落实；各级环保主管部门要参与计划的编制，并监督检查计划的落实和个体执行。
第二十条 各级计划和环保主管部门要根据上级下达的环境保护计划认真组织实施，有关指标要逐级分解下达。
第二十一条 要逐级建立环境保护目标责任书制度。责任书是实施环保计划管理的主要措施。责任书应由各单位第一管理者与所属单位签定。责任书的主要内容包括：
1．环境保护工作的奋斗目标；
2．环境保护计划中的各主要指标；
3．实施环境保护计划管理所采取的措施；
4．落实责任书的有关考核奖惩要求。
第二十二条 要加强环保指标考核工作，环保考核指标定量地反映企业环保工作的综合效果和水平，是完善环保计划管理的主要措施，铁道部将严格对污染物总量控制和环保设备（设施）管理指标的考核；各单位要将环保目标责任书制度和环保指标考核工作有机结合，确保环保计划的落实。
第二十三条 要逐步推行清洁生产，建立清洁生产、污染、防治、综合利用示范工程项目。
第二十四条 各级计划和环保主管部门要安排专人负责环保计划工作，要经常了解和检查环境保护计划的执行情况，要定期组织开展对环保计划人员的培训，要认真作好环保计划各项指标的统计。
第二十五条 各级计划部门负责保证各项资金的落实；要经常了解在建项目的施工进度情况，对示范工程要深入现场调查。

第五章 环境保护计划检查和报告
第二十六条 环境保护计划实施定期检查制度。铁道部每年开展一次抽查，各铁路局、总公司每年开展一次自查和不定期的抽查，各铁路分局、工程局和工厂要根据上级要求开展不定期的监督检查。
第二十七条 计划的检查要按职责分工进行。计划部门要负责环保资金落实的检查。
环保主管部门检查的内容要包括计划中各主要指标的完成、环保法规的执行、目标责任书的落实等内容。检查结果要通报所属各单位、并抄报上级计划和环保等有关部门。
第二十八条 环境保护计划实施半年报制度。半年报的内容包括年度环保计划中污染治理项目的完成情况。
第二十九条 各铁路局、总公司应每年7月底前和翌年2月底前将半年和全年环境保护计划的检查结果报铁道部。铁道部将在翌年4月通报全路环保计划完成的情况。

第六章 奖励与处罚
第三十条 依据《环境保护计划管理办法》的规定，各级主管部门对有下列表现之一的单位和个人，定期评比，给予表彰和奖励：
1．在改革和完善铁路环保计划管理制度和管理办法等方面，有突出贡献的；
2．在完成环境保护计划编制工作中取得突出经验的；
3．严格执行国家和铁道部的规定，在完成环保计划（考核）指标和任务过程中取得突出成绩的；
4．在开展环境保护计划的培训，进行环保计划科学研究，提高环保计划管理方面，做出重要贡献的；
5．坚持实事求是，依法办事，敢于纠正违反《环境保护计划管理办法》的错误行为，表现突出的。
第三十一条 凡有上列行为之一的，应当分别情况由主管机关对有关领导人或直接责任人员，给予批评或处罚：
1．未完成环境保护计划编制工作的；
2．虚报、瞒报和迟报环境保护计划完成情况的；
3．未完成环境保护指标考核监测计划任务的；
4．未能定期对环境保护计划实施进行监督检查的，环境保护计划目标和任务没有完成的。

第七章 附则
第三十二条 本实施细则自发布之日起施行。
第三十三要 本实施细则由铁道部计划司负责解释。



反垄断与经济民主

作　者：朱春燕

摘 要：经济民主以经济自由和经济平等为主要内容，要求市场参与者自由竞争和公平竞争，是市场经济的内在要求。但是，随着市场经济的发展，竞争日益激烈，垄断不可避免地产生，为了市场经济的有序运行和健康发展，反垄断对于市场经济的建立和完善是非常必要的。反垄断以经济民主在市场领域的要求和体现作为其主要内容，经济民主需要反垄断的规制，反垄断的最终目的是为了实现经济民主，反垄断与经济民主是对立统一的。

关键词： 垄断 反垄断 经济民主 对立统一

一、垄断及反垄断的主要内容
在经济学领域，垄断是指少数大公司、企业或者若干企业的联合独占生产和市场。它们控制一个甚至几个生产部门的生产和流通，在该部门的经济活动中取得统治地位，操纵这些部门产品的销售价格和某些生产资料的购买价格，以保证获取高额的垄断利润。
在法律领域，垄断是在市场运行过程中，限制和排斥或控制自由竞争和公平竞争的，具有违法性和社会危险性特征的一种经济行为。具体而言：
　（一）垄断是一种排斥和控制竞争活动的经济力量，这是垄断最基本的性质。
所谓排斥，是指在一定的交易领域内，垄断者使其他企业公司和经济组织的经济活动难以正常进行，从而把他们从市场上驱逐出去的行为。所谓控制，是指垄断者对其他企业公司和经济组织的生产经营活动进行约束，剥夺他们在经济活动中的自由竞争的行为。垄断的排斥和控制力量，给竞争者进入市场造成困难，所以垄断必然削弱竞争的火力和效率。从这一角度讲，垄断是自由竞争的对立物，是自由竞争和经济民主的否定和破坏力量。
　（二）垄断代表的是一种根据某种共同利益而联合起来的社会力量，是一种有组织的联合力量。
垄断者往往采取合谋性协议，形成协议垄断的垄断形式，安排和协同行动，形成联合力量，对局外企业和中小企业的经济活动加以限制，以实现其稳定的经济统治。
　（三）垄断者谋取经济利益，是依靠对市场的操纵和独占实现的。
垄断者通过滥用市场有利地位和过度集中的经济力量，以独占或操纵市场，形成滥用经济优势地位的垄断形式，获取高额利润。垄断利润的存在加深了社会财富和收入分配的不平等，并且妨碍资源的合理配置，严重影响市场经济功能的发挥和健康发展，削弱了市场对资源配置的基础性作用。
垄断以市场的独占地位为标志，它的弊病显而易见，它排除市场经济的自由竞争和公平竞争，为了市场的有序运行和健康发展，反垄断势在必行。“反垄断是对市场上可能产生的垄断进行控制，以及对市场上现有的垄断进行监督，防止它们滥用市场支配地位。”①（王保树：《经济法原理》，社会科学文献出版社2000年版，第225页）
　　针对垄断以上的三个特征和性质，反垄断的主要内容是，第一是禁止卡特尔，即禁止企业通过订立协议的方式而排除和限制其他竞争者；第二是控制企业合并，即对企业的合并和联合进行一定的限制，以防止某些企业通过合并来限制排斥其他竞争者；第三是禁止滥用市场支配力量，“企业在竞争中通过合法方式取得了市场支配地位的企业，原则上可以与其他企业相同的方式参与经济交往。即是说，它们有权要求交易自由，特别是合同自由。然而，如果它们滥用其市场支配地位，实施反竞争的行为方式，那就是滥用了这种自由。私法自由的合法基础是竞争，如果竞争被排除了，自由就失去了其合法性。”① （ 王保树：《经济法原理》，社会科学文献出版社2000年版，第238页 ）　因此，禁止企业滥用其市场支配地位当然成为反垄断的主要内容之一，这被称为反垄断法的三大支柱之一。
　　当然，如果行政主体滥用和超越行政权利，限制、妨碍或排斥市场竞争者，包括不适当地参与市场交易，破坏公平竞争，也包括在行使规制市场职能时不适当地限制市场主体的自主经营，相对上述的经济性垄断，这种限制行为被称为行政性垄断。行政性垄断必然侵害了市场主体的合法经营权，也必然破坏民主统一的市场经济。为了市场经济的统一和经济民主，反垄断的主要内容也当然应该包括行政性垄断。
　　二、经济民主是市场经济的内在要求
竞争是市场经济的核心，市场经济的就是竞争性经济。没有竞争，市场就没有活力。竞争机制崇尚“优胜劣汰，适者生存”，即竞争会淘汰失败者，壮大优胜者，从而导致企业经济力趋于集中在某些优胜的大企业手中。但是，“如果少数人手中的经济实力显著集中，它便具有威胁民主社会的危险性。”②（[美] 科恩：《论民主》， 聂崇信等译，商务印书馆1994年版，第118页）　可实行市场经济必然会产生企业经济力的集中，这就需要运用民主的方法、民主的原则来对企业的这种经济力集中加以制约。“如在经济领域内民主受到排斥，在其他领域内民主会更易于受到限制或排斥。”③ （ 应克复：《西方民主史》，中国社会科学出版社1997年版，第593页）　于是，市场经济对民主提出了新的要求，要求民主由政治领域向非政治领域延伸。换言之，经济的民主化是市场经济的内在要求，本质上市场经济就是民主经济。可是，何为经济民主？
　　“经济民主是民主从政治领域向非政治领域延伸，是市场经济的内在要求。”④ （漆多俊主编：《经济法论丛》，中国方正出版社，1999年版，第579页）　在政治领域，“少数服从多数，并保护少数”是民主的基本内涵。其中，“少数服从多数”建立在自由表达意见的基础上，“保护少数”意味着平等对待，可以说，自由和平等是民主的两大支柱。美国李普森教授也认为，民主程度就是尽可能使其人民同时获得更多的自由和最多的平等的政治制度。自由是民主的积极方面，体现着民主化的程度。民主化程度越高，自由的享有也就愈充分；平等是民主的消极方面，它说明自由并不是不受限制的，在享受自由的时候不得牺牲他人的平等。同样，经济民主也以经济自由和经济平等为其主要内容，以适应市场经济的要求。
　　经济自由是指竞争者在市场经济中的经济活动不受他人强制，但是在每个市场参与者都只顾及无限的追求自己利益时，优胜劣汰，企业经济力将会过度地集中在某些优胜的大企业手中，完全的自由便会导致市场秩序的混乱，因此经济平等的存在就顺应而出。在尊重自由竞争的同时对其进行一定的限制，在追求个人利益的同时不得损害他人的平等利益，以此来限制企业经济力量的过度集中和维持有序的市场秩序。因此，经济民主是发生在经济领域的民主，它既强调市场经济对竞争者自由竞争的保护，又对经济力过度集中进行一定程度上的限制，促进市场经济的健康有序发展，在这一点上，经济民主与反垄断不谋而合。
　　三、反垄断与经济民主是对立统一的，两者相辅相成
　　（一）反垄断是对经济民主的有限限制
经济民主是市场经济的内在要求，经济自由是经济民主的主要内容之一。经济自由是指经济活动，包括投资、就业、消费等不受他人强制。对于参与市场竞争的竞争者而言，就是要求能够最大限度追求利益的自由竞争。自由竞争和公平竞争是市场经济的最基本规律，也是市场经济的基本要求。但是，随着市场经济的发展，竞争日益激烈，优胜劣汰规律的作用日渐显露，经济力开始向少数大资本企业集中，经过一定时期的积累，便形成了典型意义上的经济垄断。如此看来，垄断似乎是经济自由发展的必然，是自由竞争的结果。“然而，垄断是竞争天敌。”① （ 种明钊主编：《竞争法》，法律出版社2002年版，第309页）　垄断所带来的不仅仅是人们无法竞争，市场失灵，而且更深层次而言，它破坏和制约人类社会的生存和发展的能力。届时，如果放任垄断，那么何来市场经济的有序竞争和经济的民主？换言之，经济自由并不意味着经济活动不受限制，不受限制的经济自由势必导致经济自由本身的破坏，更不可能实现经济民主。因此，为了保护经济民主，利用反垄断对经济自由进行一定的限制是很有必要的。
　　（二）经济民主的市场要求与反垄断的主要内容是统一的
　　1．经济民主在市场领域的要求和体现之一是反对来自政府的不适当强制，包括不适当地参与市场交易，破坏公平竞争，也包括在行使规制市场职能时不适当地限制市场主体的自主经营。行政权力是否支配和左右经济生活，它的行使是否受到必要的控制，经济个体是否存在着自由生存空间是衡量经济生活中是否存在经济民主的要素之一。行政权力支配经济生活表现在垄断形式上就是行政性垄断，这是反垄断的重要核心之一。在行政权力支配一切的环境下，无经济民主而言。
　　2．经济民主在市场领域的要求和体现之二是同一行业或不同行业之间竞争主体的多元性。某一个行业、某一种产品或服务领域是否有相当数量的同业竞争者，即竞争主体是否呈现多元化是衡量经济生活中是否存在经济民主的又一要素。经济民主的这种要求表现在反垄断上就是对于企业联合垄断形式的限制，市场竞争中垄断者往往采取协议的方式排斥、限制和妨碍竞争，形成协议垄断的垄断形式，安排和协同行动，形成联合力量，对其他参与者的经济活动加以限制。禁止限制性协议、决议或者协同行为，即指经营者通过合同、决议或者协调一致的行为，共同实施的划分市场、限制价格或产量等反竞争的行为。保持市场的自由竞争和竞争的多元化，就必须依靠反垄断的力量。“没有这种竞争的多元化，就会形成规模垄断，破坏经济民主。”② （ 漆多俊主编：《经济法论丛》，中国方正出版社，1999年版， 第580页）
　　3．经济民主在市场领域的要求和体现之三是反对经营者经济力的过度集中和对市场支配地位的滥用，尤其反对经营者利用自身的优势对消费者进行各种限制和强制。“如果除了优胜劣汰的自然竞争法则之外，还存在着人为的市场拒斥与排挤，就表明经济生活中缺乏民主。”③ （漆多俊主编：《经济法论丛》，中国方正出版社，1999年版，第580页）　处于劣势地位的中小企业是否能够与大企业平等竞争，是否存在着市场进退的自由是衡量经济民主的又一表现。“垄断形式是不民主的，因为它们在冲击着较小的竞争者，冲击着它们所服务的人民。”④ （[美] 罗斯福：《罗斯福选集》，关在汉编译，商务印书馆1982年版，第121页）　反对经营者经济力的过度集中和对市场支配地位的滥用，这一要求在反垄断中的表现就是对于某些大企业经济力过度集中的制约，防止大企业滥用市场优势地位损害中小企业的利益。
　　（三）反垄断的目标是实现经济民主
　　运用反垄断法来实现经济民主的设想，源于罗斯福1938年提交议会的反垄断咨文。该咨文是鉴于以30年代危机时期美国产业复兴法的违宪判决为中心的当时的经验而提出的。“意在对经济力过度集中置之不顾，正是对美国传统民主的破坏，而走向了法西斯道路。因而，提出了为确保政治和经济两方面的民主，必须排除经济力的集中，活跃竞争的主张。”⑤（ [日] 金泽良雄：《经济法概论》，满达人译，甘肃人民出版社1985年版，第177页）　这种经济民主的设想，在二战以后，成了反垄断法以国际规模广泛出现的理论基础，许多国家的反垄断法中的条文清楚地表明以经济民主作为立法的指导思想之一。例如，第二次世界大战后日本制定的《关于私人垄断和确保公平交易的法律》第1条中即规定：“本法的目的是通过禁止私人垄断、不正当地限制交易和不公平交易方法，防止事业支配力量过分集中……促进国民经济的民主和健全的发展。”
　　纵观各国的反垄断立法，立法者的意图都是通过限制生产和资本的过度集中，使市场向多数企业开放，并使企业在竞争中免受各种不正当的限制，实现市场经济的真正民主。
反垄断的宗旨是反对垄断，反对限制竞争，保护市场主体参与市场竞争的权利，保护参与经济交往的一般企业的经济行为自由，保护一般消费者的合法利益，保护这两方当事人的自由和权利免遭享有强大经济实力的垄断企业和寡占企业的侵害。反垄断维护中小企业的利益，防止经济力量的过度集中，维护自由公正的竞争机制，这对于社会主义市场经济的建立和完善是非常必要，其最终目的是实现真正的经济民主，维护市场经济的有序运行和健康发展。