德国基本法第20a条浅析

翟巍


　　德国基本法第20a条内容为: 基于对未来世代的责任，国家在合乎宪法秩序范围内，经由立法以及依据法律及法之规定经由行政与司法保障自然生活根基与动物。

　　该条款作为德国具有前瞻性的环境保护宪法性条款，具有自身的鲜明特征，于司法实践中亦备受瞩目。 本文拟对该条款特征作简要分析，希冀为未来中国宪法中植入相似条款提供参考。

　　该条款主要具有五项特征，阐释如下:

　　一. 突出所保护客体的自然属性

　　德国基本法第20a条保护客体之一为人类之自然生活根基。(引注1)

　　从语义分析角度考察，“自然生活根基”概念与狭义语境下“环境”概念并无实质意义上的区别。(引注2) 基本法第20a条采用前者是为了更加明确地将文化、社会与政治视角下的泛义语境下的环境种类排除于该条款的适用范围之外。(引注3)

　　如前所述，德国基本法第20a条所保护之人类生活根基必须具有“自然”特性。有基于此，日常生活中存在的心理与社会环境并不属于德国基本法第20a条所指之人类自然生活根基，其损害亦无法获得该条款之法律救济。(引注4)

　　二. 所保护客体存在交叉重叠现象

　　德国基本法第20a条规制对象为自然生活根基与动物之国家保护。(引注5)

　　德国基本法第20a条草案原不包括保护动物内容，此内容乃后来添加。然而，此一添加使德国基本法第20a条关于自然生活根基与动物保护的表述产生语义上的重叠问题。

　　因为“自然生活根基”概念外延极广，依社会公认标准，它不仅包括土地，水，空气等自然资源，还应包括动物世界与植物世界。(引注6)

　　当然，动物作为具有感知的自然生活根基种类，相较其他自然生活根基种类与人类具有更密切的联系，将其作为宪法保护的客体因而具有更为广泛的社会心理基础与更为迫切的现实需要。有基于此，德国基本法第20a条将动物从自然生活根基中单列出来予以保护，可使对于动物世界的宪法性保护具有更强针对性与明确性，从而有效避免因自然生活根基概念所涉种类的过于庞杂而可能产生的动物世界宪法性保护失之单薄的状况。

　　三. 本质表现为宪法框架性条款

　　德国基本法第20a条为涵摄国家目标之宪法条款。(引注7)

　　更进一步分析，德国基本法第20a条所涵摄之保护条款并非宪法意义上的基本权利条款，而是国家目标宣示条款。(引注8)

　　第20a条本质上为一条体现国家可持续发展目标的宪法框架性条款。其主要功能有二。其一是为基本法其他条款与一般法律法规条款的解释提供一条有利于实现环境可持续性发展目标的客观判定标准;其二是为已经或将来制定的关于实现环境可持续发展目标的法律法规提供明确的宪法性条款支撑。

　　有基于此，此条款并非授予自然环境与动物新型权利的授权条款。试图利用此条款将自然环境与动物确立为新的权利主体并行使环境诉讼行为，不仅违背条款设计者的初衷，而且缺乏相对应的宪法条文支撑。

　　四. 存在破坏基本法诸条文相容性之可能

　　德国基本法第20a条有可能限制基本法所明确的既有个人基本权利的行使，从而造成德国基本法诸条款在适用上的矛盾竞合。(引注9)

　　由于德国基本法第20a条明确强调关于自然生活根基与动物之保护应基于为将来世代负责之目的,而将来人类世代利益与当代人类群体利益在享有自然生活资源领域不可避免存在矛盾冲突;因此第20a条的适用可能与以保护当代人类群体利益为圭臬的关于基本权利的基本法相关条款的适用产生矛盾。

　　此种矛盾冲突虽然在理论上存在，但在德国基本法的实践应用过程中已经得以有效规避。

　　因为第20a条只是框架性国家目标条款，而并非实际授权性条款，有基于此，该条款缺乏由德国公民直接援引适用的现实可能性。

　　德国公民依据德国基本法第20a条并不直接具有要求国家施行环境法律保护措施的请求权。(引注10) 此请求权必须在适用德国基本法关于基本权利的其他条款的前提下参引基本法第20a 条方得行使。(引注11)
江苏省宿迁市人民政府办公室


市政府办公室关于转发省政府办公厅转发省财政厅等部门江苏省道路交通事故社会救助基金管理实施办法通知的通知


经市人民政府同意，根据《省政府办公厅转发省财政厅等部门江苏省道路交通事故社会救助基金管理实施办法的通知》（苏政办发〔2011〕17号）精神，现将《江苏道路交通事故社会救助基金管理实施办法》转发给你们，并就有关问题提出如下意见,请一并贯彻执行：
一、明确工作职责。市公安局负责并督促县区公安机关受理受害人抢救费用垫付申请，通知紫金保险宿迁中心支公司相关服务点垫付抢救费用，做好追偿垫付款相关工作；市卫生局负责监督医疗机构及时实施抢救事故受害人；市农机局负责协助紫金保险机构向涉及农业机械的道路交通事故责任人追偿；市财政局要加强与省财政厅联系做好相关工作；紫金保险宿迁中心支公司应加强服务网点建设，负责受理、审核垫付权限内救助基金的申请，并及时垫付、依法追偿。
二、广泛开展宣传。道路交通事故社会救助基金是一项新型社会保障制度，救助基金的使用是一项政策性、原则性、程序性很强的工作，要充分利用广播、报纸、电视、网站等多种渠道广泛宣传，使这项救助制度家喻户晓，人人皆知；紫金保险宿迁中心支公司要向社会公布救助基金申请、受理、审核及管理流程，让道路交通参与人更全面的了解救助基金申请使用手续和程序，以更好地发挥道路救助基金促和谐、保民生的重要作用。
三、建立联席会议制度。为推动全市道路交通事故社会救助工作的顺利开展，市建立道路交通事故社会救助工作联席会议制度，市政府分管金融工作秘书长为会议召集人，市公安局、卫生局、农机、金融办、财政局、紫金保险宿迁中心支公司等相关部门和单位为成员单位。联席会议负责协调解决救助工作中的有关问题。各成员单位要加强协作配合，保证全市道路交通事故社会救助工作顺利开展。



二Ｏ一一年四月二十九日


江苏省人民政府办公厅文件
苏政办发〔2011〕17号

省政府办公厅转发省财政厅等部门
江苏省道路交通事故社会救助
基金管理实施办法的通知

各市、县人民政府，省各委、办、厅、局，省各直属单位：
省财政厅、江苏保监局、省公安厅、省金融办、省卫生厅、省农机局制订的《江苏省道路交通事故社会救助基金管理实施办法》已经省人民政府同意，现转发给你们，请认真贯彻执行。



二○一一年二月二十二日


江苏省道路交通事故社会
救助基金管理实施办法


省财政厅　江苏保监局　省公安厅
省金融办　省卫生厅　省农机局

第一章 总 则

第一条 为加强道路交通事故社会救助基金管理，对道路交通事故中受害人依法进行救助，根据《中华人民共和国道路交通安全法》、《机动车交通事故责任强制保险条例》、《江苏省道路交通安全条例》、《道路交通事故社会救助基金管理试行办法》（财政部、保监会、公安部、卫生部、农业部令第56号）等，制订本办法。
第二条 江苏省行政区域内道路交通事故社会救助基金的筹集、使用和管理适用本办法。
本办法所称道路交通事故社会救助基金（以下简称救助基金），是指依法筹集用于垫付机动车道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用和救助因交通事故陷入特殊困难家庭的社会专项基金。
第三条 救助基金坚持公开、公平、便民的原则，实行统一政策、统一管理、专业机构运营、部门分工负责的管理体制。救助基金统一设立在省级。
第四条 省人民政府成立“江苏省道路交通事故社会救助基金管理工作协调小组”（以下简称省救助基金协调小组），由省人民政府分管副秘书长担任组长，省财政厅、江苏保监局、省公安厅、省金融办、省卫生厅、省农机局等相关部门分管负责同志为协调小组成员。省救助基金协调小组为救助基金的主管部门，研究决定救助基金筹集管理使用的重大事项。省救助基金协调小组实行年会制度，并根据实际需要召开临时会议。
第五条 省救助基金协调小组各成员单位职责：
省财政厅负责监督救助基金的财务管理；落实省救助基金的财政补助；对全省救助基金的筹集、使用和管理进行指导和监督；承担省救助基金协调小组办公室日常工作。
江苏保监局负责监督保险公司按照规定及时足额向省级救助基金特设专户缴纳救助基金。
省公安厅负责督促市、县公安机关受理道路交通事故受害人抢救费用垫付申请，通知救助基金管理人垫付道路交通事故受害人的抢救费用，协助救助基金管理人向道路交通事故责任人追偿垫付的救助基金，协助做好救助基金管理工作。
省金融办协助江苏保监局督促保险公司按规定缴纳救助基金；协助省财政厅对救助基金的使用和管理进行监督。
省卫生厅负责监督医疗机构按照《道路交通事故受伤人员临床诊疗指南》及时抢救道路交通事故中的受害人，依法申请救助基金垫付抢救费用。
省农机局负责协助救助基金管理人向涉及农业机械的道路交通事故责任人追偿。
第六条 省救助基金协调小组下设办公室，办公室设在省财政厅。省救助基金协调小组办公室是救助基金的管理机构，承办协调小组交办的事项，履行以下职责：
（一）受理、审核救助基金管理人限额以上的垫付申请，报经省救助基金协调小组批准后及时拨付；
（二）指导、监督、检查救助基金的筹集、使用、管理；
（三）委托会计师事务所对救助基金年度财务会计报告进行审计；
（四）组织对救助基金管理人委托代理事项进行绩效考评；
（五）牵头对救助基金管理人及其工作人员的违法违规行为予以调查核实，并报省救助基金协调小组研究处理。
第七条 以政府购买服务的方式，聘请相关专业机构作为江苏省救助基金管理人，负责救助基金日常运营管理。救助基金管理人根据中央与省级政府有关道路交通事故社会救助基金的政策和制度，负责救助基金的具体运作，并接受省救助基金协调小组的监督管理。

第二章 救助基金筹集

第八条 救助基金的来源：
（一）按照机动车交通事故责任强制保险（以下简称交强险）保险费的一定比例提取的资金；
（二）政府按照保险公司经营交强险缴纳营业税数额给予的财政补助；
（三）对未按照规定投保交强险的机动车所有人、管理人的罚款；
（四）救助基金孳息；
（五）依法向机动车道路交通事故责任人追偿的资金；
（六）交通事故死亡人员身份无法确认的，其纳入救助基金代为管理的死亡赔偿金；
（七）社会捐款；
（八）其他资金。
第九条 每年3月15日前，省财政厅会同江苏保监局根据财政部和保监会确定的当年从交强险保险费中提取救助基金的比例幅度和上一年度救助基金收支情况，按照收支平衡原则，确定我省具体提取比例。
第十条 办理交强险业务的保险公司应当按照确定的比例，从交强险保险费中提取资金，并在每季度结束后10个工作日内，通过银行转账方式全额转入省救助基金特设专户。
第十一条 省财政厅应当根据当年预算于每季度结束后10个工作日内，按照上一季度保险公司经营交强险缴纳营业税数额和救助基金收支情况，向省救助基金拨付财政补助。
第十二条 各级财政部门应当在每季度结束后10个工作日内，将未按照规定投保交强险的罚款全额划拨至省级救助基金特设专户。

第三章 救助基金垫付

第十三条 有下列情形之一时，救助基金垫付道路交通事故中受害人人身伤亡的丧葬费用、部分或者全部抢救费用：
（一）抢救费用超过交强险责任限额的；
（二）肇事机动车未参加交强险的；
（三）机动车肇事后逃逸的；
（四）其他须救助情形，包括因交通事故赔偿责任人无力赔偿，造成受害人家庭特殊困难确需救助的。
救助基金一般垫付受害人自接受抢救之时起72小时内的抢救费用，超过72小时的抢救费用由医疗机构书面说明理由。
第十四条 因交通事故赔偿责任人无力赔偿，造成受害人家庭特殊困难确需救助的，死亡人员一次性经济补助费用最高限额为50000元，重伤人员一次性经济补偿费用最高限额为30000元。如遇特殊情况，由救助基金管理人报省救助基金协调小组办公室研究。
第十五条 发生本办法第十三条所列情形之一，需要救助基金垫付部分或者全部抢救费用的，由公安机关交通管理部门在3个工作日内书面通知交通事故发生地的救助基金管理人受理网点。
第十六条 医疗机构依据本办法第十三条所列情形之一抢救受害人结束后，对尚未结算的抢救费用，可以向交通事故发生地救助基金管理人受理网点提出垫付申请，并提供有关抢救费用的证明材料。抢救费用的证明材料须经当地县级或县级以上卫生主管部门审核。
第十七条 对符合本办法第十三条所列情形之一，需要由救助基金救助的，交通事故受害人或其近亲属应及时持相关证明材料向事故发生地救助基金管理人受理网点提出救助申请。
（一）申请垫付抢救费用的，应提供以下材料：
1．道路交通事故抢救/丧葬费垫付申请书；
2．医疗机构出具的受害人急诊和住院病历资料复印件。
受害人近亲属申请的，还需要提供本人身份证明、近亲属证明或公证书。
（二）申请垫付丧葬费用的，应当提供以下材料：
1．道路交通事故抢救/丧葬费垫付申请书；
2．受害人的死亡证明；
3．公安机关交通管理部门出具的《尸体处理通知书》；
4．火化通知书；
5．申请人本人身份证明、近亲属证明或公证书。
（三）申请家庭特殊困难一次性经济补助的，应当提供以下材料：
1．道路交通事故家庭特殊困难一次性经济补助申请书；
2．道路交通事故认定书；
3．公安机关或人民法院关于交通事故赔偿责任人无力赔偿的证明；
4．医疗机构出具的受害人急诊和住院病历资料复印件，或受害人死亡证明；
5．申请人家庭所在村（居）民委员会关于家庭特殊困难的证明。
受害人身份无法确定或者受害人及其近亲属无法提出救助申请，且医疗机构或者殡葬机构已经垫付医疗抢救费用或死亡丧葬费用的，医疗机构或殡葬机构可以代为提出救助申请。对受害人身份无法确认的，申请时应提供公安机关交通管理部门出具的身份无法确认的证明。
第十八条 对交通事故死亡人员身份无法确认的，其遗体由公安部门按照有关规定处理。其损害赔偿款，由公安机关交通管理部门通知救助基金管理人提存保管。交通事故死亡人员身份无法确认者的赔偿款，应当在救助基金账户内分账核算，不得冲销，待死者身份确定后再依法处理。
第十九条 救助基金管理人收到公安机关交通管理部门垫付通知和申请人申请及相关材料后，应当在5个工作日内，按照本办法有关规定、《道路交通事故受伤人员临床诊疗指南》和当地物价部门制订的收费标准，对下列内容进行审核：
（一）是否属于本办法第十三条规定的救助基金垫付情形；
（二）抢救、丧葬费用是否真实、合理；
（三）救助基金管理人认为需要审核的其他内容。
对符合垫付要求的，救助基金管理人应当将相关费用划入医疗、殡葬机构账户，并书面告知处理该道路交通事故的公安机关交通管理部门和申请人。对不符合垫付要求的，不予垫付，并向申请人说明理由。
第二十条 救助基金管理人与医疗机构就垫付抢救费用问题发生争议时，由救助基金管理人或医疗机构报省救助基金协调小组办公室协调解决。
第二十一条 救助基金管理人收到家庭特殊困难一次性经济补助申请和有关证明材料后，对符合补助要求的，应当在15个工作日内按照有关标准将补助费用划拨至申请人账户，并书面告知处理该道路交通事故的公安机关交通管理部门。对不符合补助要求的，不予补助，并向申请人说明理由。
第二十二条 救助基金管理人对抢救费用和丧葬费用的垫付申请进行审核时，可以向公安机关交通管理部门、医疗机构和保险公司等有关单位及相关人员核实情况，有关单位和相关人员应当予以配合。

第四章 救助基金管理

第二十三条 根据救助基金管理的要求，省救助基金协调小组以竞争方式从江苏境内相关专业机构中选择确定救助基金管理人，并对救助基金管理人定期进行考核，优胜劣汰。
第二十四条 救助基金管理人履行以下职责：
（一）受理、审核垫付限额以下申请，并依法垫付；
（二）依法追偿垫付款；
（三）省救助基金协调小组委托的其他事项。
第二十五条 救助基金管理人应当向社会公布其电话、地址、联系人等信息。
第二十六条 救助基金管理人的费用支出，包括人员费用、办公费用、追偿费用、委托代理费用等，应当按照有关规定，由省级财政部门在年度预算中予以安排，不得在救助基金中列支。
第二十七条 救助基金实行单独核算、专户管理，按照规定用途使用。省救助基金协调小组办公室应当按照国家有关银行账户管理规定开立救助基金特设专户，组织核算，救助基金管理人按照省救助基金协调小组的有关规定开设救助基金专用账户。
第二十八条 救助基金管理人根据本办法垫付抢救费用和丧葬费用后，应当依法向机动车道路交通事故责任人进行追偿。
发生本办法第十三条第（三）项情形救助基金垫付丧葬费用、部分或者全部抢救费用的，道路交通事故案件侦破后，处理该道路交通事故的公安机关交通管理部门应当及时通知救助基金管理人。
有关单位、受害人或者其继承人有义务协助救助基金管理人进行追偿。
第二十九条 交通事故赔偿义务人在按照应负赔偿责任赔付道路交通事故受害人赔偿款时，优先支付救助基金垫付、补助的费用。相关部门和单位在调解、审理交通事故损害赔偿时，应先确认赔偿义务人是否已偿还救助基金垫付和补助的费用。
第三十条 救助基金管理人依法保管救助基金的财务档案和有关资料；定期对垫付的抢救费用和丧葬费用进行清理审核，对已追偿的抢救费用和丧葬费用进行冲销。对确实无法追偿的抢救费用和丧葬费用，由救助基金协调小组办公室会同有关部门另行制订核销办法。
第三十一条 救助基金管理人应当于每季度终了后15个工作日内，将上一季度的财务会计报告报送省救助基金协调小组办公室。省救助基金协调小组办公室应于每年2月20日前将上年度工作报告和经会计师事务所审计后的财务会计报告，报送省救助基金协调小组。
第三十二条 救助基金管理人应当如实报告救助基金业务事项，不得有虚假记载或重大遗漏。
第三十三条 救助基金管理人变更或终止时，应当依法进行审计、清算，剩余救助基金缴回省救助基金特设专户。
第三十四条 省救助基金协调小组于每年3月1日前将全省上一年度救助基金的筹集、使用、管理情况报送省人民政府、财政部和保监会，抄送省救助基金协调小组成员单位。

第五章 法律责任

第三十五条 办理交强险业务的保险公司未依法从交强险保险费中提取资金并及时足额转入救助基金特设专户的，由江苏保监局进行催缴，超过3个工作日仍未足额上缴的，给予警告，并予以公告。
第三十六条 医疗机构提供虚假抢救费用证明的，由卫生主管部门给予警告，并对直接责任人按照有关规定予以处理。
第三十七条 有下列情形之一的，由省救助基金协调小组对救助基金管理人及其负责人按照相关规定进行处理，并可决定是否撤换救助基金管理人：
（一）未按照本办法规定受理、审核救助基金垫付申请并进行垫付的；
（二）提供虚假工作报告、财务会计报告的；
（三）违反本办法规定使用救助基金的；
（四）拒绝或者妨碍省救助基金协调小组或有关部门依法实施监督检查的。
第三十八条 省救助基金协调小组成员单位和有关部门工作人员，在工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，给予行政处分，涉嫌犯罪的，依法移送司法机关。

第六章 附 则

第三十九条 本办法所称受害人，是指机动车发生道路交通事故造成除被保险机动车本车人员、被保险人以外的受害人。
第四十条 本办法所称抢救费用，是指机动车发生道路交通事故导致人员受伤时，医疗机构按照《道路交通事故受伤人员临床诊疗指南》，对生命体征不平稳或虽然生命体征平稳但如果不采取处理措施会产生生命危险，或者导致残疾、器官功能障碍，或者导致病程明显延长的受伤人员，采取必要的处理措施所发生的医疗费用。
第四十一条 本办法所称丧葬费用，是指丧葬所必需的遗体运送、停放、冷藏、火化的服务费用。具体费用应当按照机动车道路交通事故发生地物价部门制订的收费标准确定。
第四十二条 机动车在道路以外的地方通行时发生事故，造成人身伤亡的，参照本办法执行。
市、县公安机关负责通知救助基金管理人垫付所受理的道路以外机动车交通事故中受害人的抢救费用，协助救助基金管理人向交通事故责任人追偿。
市、县农业机械化主管部门负责通知救助基金管理人垫付所受理的道路以外农业机械交通事故中受害人的抢救费用，协助救助基金管理人向交通事故责任人追偿。
第四十三条 本办法自发布之日起施行。