《行政处罚法》第三十七条第二款规定,“行政机关在收集证据时,可以采取抽样取证的方法;在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下,经行政机关负责人批准,可以先行登记保存,并应当在七日内及时作出处理决定,在此期间,当事人或者有关人员不得销毁或者转移证据”。这就为行政处罚证据收集中的登记保存提供了法律依据。《统计法》、《价格法》、《银行业监督管理法》等法律也有类似规定。
登记保存有利于收集保全证据,为下一步处理提供基础,但对当事人的权益也构成了一定限制。那么,怎样实施登记保存才具有合法性呢?
一、登记保存的性质
自2012年《行政强制法》施行以来,对于登记保存是什么性质、是否属于行政强制措施之一的问题,实务中有一定的争议。
《行政强制法》第九条规定的行政强制措施种类有:限制公民人身自由,查封场所、设施或者财物,扣押财物,冻结存款、汇款,其他行政强制措施。“其他行政强制措施”是一个概括性规定,究竟包括哪些措施,首先要看某一特定行为是否为行政强制措施,再看它是否为法律、法规所设定的行政强制措施。《行政处罚法》属于法律,故而,它所规定的登记保存是否属于其他行政强制措施,只需回到《行政强制法》对行政强制措施的界定上来即可作出判断。
《行政强制法》第二条第二款规定:“行政强制措施,是指行政机关在行政管理过程中,为制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形,依法对公民的人身自由实施暂时性限制,或者对公民、法人或者其他组织的财物实施暂时性控制的行为。”如此,行政强制措施的判断标准就有三项:第一,主体是行政机关,在行政管理过程中实施;第二,目的在于制止违法行为、防止证据损毁、避免危害发生、控制危险扩大等情形;第三,手段是对人身的暂时性限制,或者对财物的暂时性控制。
按照《行政处罚法》的规定,登记保存是行政机关在调查和处罚的过程中作出的,目的在于防止证据的毁损灭失,手段具有一定的强制性。故而,登记保存是一种行政强制措施,受《行政强制法》的约束。
二、登记保存的实施
登记保存具有强制性,对一定财物具有控制的效果,在登记保存期间,当事人或者有关人员不得损坏、销毁或者转移证据。故而在实施中需要遵循一定的条件和程序,防止对当事人造成不当的损害。
第一,登记保存应当由法定主体实施,只有行政机关才能实施。按照《行政强制法》第十七条第三款的规定,“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施,其他人员不得实施”。
第二,登记保存应当符合法定目的。登记保存是一种证据保全的措施,只有在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下才能实施。如果可以采取抽样取证的方法,则不得采取登记保存这种对当事人限制更大的方式。
第三,登记保存的对象仅限于所要收集的证据。登记保存的对象仅限于物品,而不涉及人身,与所要证明的对象无关的物品也不得登记保存。但证据与整个有违法嫌疑的物品之间的关系有时是难以把握的。整个物品本身均可以成为证据,但登记保存的证据以能够证明物品的违法性为度,以区别于查封、扣押。如果相关物品已有证据证明有重大违法嫌疑,应当采取查封、扣押的临时性措施,而不 是登记保存。登记保存对当事人的影响相对较小。
第四,登记保存应当遵循法定程序。按照《行政处罚法》的规定,登记保存应当经行政机关负责人批准方可实施。但根据《行政强制法》第十九条的规定,情况紧急,需要当场实施行政强制措施的,行政执法人员应当在24小时内向行政机关负责人报告,并补办批准手续。行政机关负责人认为不应当采取行政强制措施的,应当立即解除。同时,根据《行政强制法》第十八条的规定,登记保存应当由两名以上行政执法人员实施,出示执法身份证件,通知当事人到场,当场告知当事人采取登记保存的理由、依据以及当事人依法享有的权利、救济途径,听取当事人的陈述和申辩,并制作现场笔录。
第五,登记保存是一种临时性措施,应当遵守法定时限。按照《行政处罚法》的规定,登记保存后,行政机关应当在七日内及时作出处理决定。对于逾期未作处理决定的情形,登记保存是否继续有效,《行政处罚法》未作规定。实务中按照法无授权即禁止的原则,有的作自动解除处理,例如,《工商行政管理机关行政处罚程序规定》第三十四条第二款规定,“逾期未作出处理决定的,先行登记保存措施自动解除”。但从实际需要来看,对于特殊情形,例如鉴定检验所需时间较长等,应当允许申请批准延长期限,但延长期限不能超出查封、扣押的期限。违法事实不成立,或者违法事实成立但依法不应当予以查封、扣押或者没收的,登记保存机关应当及时解除先行登记保存措施。
三、登记保存的法律责任
登记保存限制了当事人对保存证据的利用,具有一定的影响性。故而,对于这种行政强制措施,应当赋予一定的救济措施。虽然行政复议法、行政诉讼法没有明确规定登记保存的行政强制措施能否起诉,但赋予其提起行政救济的机会,是符合行政复议法、行政诉讼法的立法目的的。对登记保存行为不服的,如果之后有相应的处理,则以处理决定为对象,以作出处理决定的程序违法为由,提起行政复议或行政诉讼;如果之后无相应的处理,则直接以登记保存措施为对象,请求解除登记保存、确认违法或并予国家赔偿。
《行政处罚法》第六十条规定,“行政机关违法实行检查措施或者执行措施,给公民人身或者财产造成损害、给法人或者其他组织造成损失的,应当依法予以赔偿,对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分;情节严重构成犯罪的,依法追究刑事责任”。按照《国家赔偿法》的规定,违法登记保存者,例如无登记保存的必要情形、扩大登记保存范围、非法延长登记保存时限等,应当予以赔偿。但事后查明登记保存的物品并未违法,只要登记保存时有合理的怀疑,就不构成违法,也无需承担赔偿责任。
(作者单位:中国人民大学法学院)
防治煤与瓦斯突出细则
煤炭工业部
防治煤与瓦斯突出细则
目 录
第一章 总则……………………………………………………
第二章 煤层突出危险性预测和防治突出措施效果检验……
第一节 煤层灾小危险性预测分类和突出危险性划分…………
第二节 区域突出危险性预测 ………………………………
第三节 工作面突出危险性顶测 ………………………………
一、石门揭煤工作面突出危险性预测……………………
二、煤巷掘进工作面突出危险性预测…………………
三、采煤工作面突出危险性预测 ……………………
第四节 防治突出措施效果检验………………………………
一、远距离和极薄保护层的保护效果检验 …………
二、预抽煤层瓦斯防治突川措施的效果检验…………
三、石门揭煤工作面防治突出措施的效果检验………
四、煤巷掘进卜作面防治突出措施的效果检验………
第三章 区域性防治突出措施……………………………………
第一节 开采保护层…………………………………………
第二节 预抽煤层瓦斯………………………………………
第四章 局部防治突出措施………………………………………
第一节 石门和其他岩石井巷揭穿突出煤层的防治突出措施…
第二节 煤层中采掘工作面防治突出措施………………………
一、煤巷掘进工作面防治突出措施………………………
二、采煤工作面防治突出措施…………………………
第五章 防治岩石与二氧化碳(瓦斯)突出措施…………………
第六章 安全防护措施……………………………………………
第七章 附则………………………………………………………
附录一 煤与瓦斯(二氧化碳)突出 (突出、压出和
倾出)的基本特征…………………………………………………
附录二 岩石与二氧化碳(瓦斯)突出的基本特征………………
附录三 煤层瓦斯压力测定方法…………………………………
附录四 钻屑指标法………………………………………………
附录五 防突措施有效半径的测定方法 ………………………
附录六 煤的坚固性系数(f)的测定方法…………………………
附录七 瓦斯放散初速度指标(△p)的测定方法…………………
第一章 总 则
第1条 为切实贯彻《矿山安全法》,坚持安全第一、预防为主、依靠科学、综合治理的方针和管理、装备、培训并重的原则,认真执行《煤矿安全规程》中有关防治煤与瓦斯突出(简称突出)的各项规定,预防突出的发生,防止人身事故,促进煤炭工业的发展,特制定《防治煤与瓦斯突出细则》(以下简称《细则》)。
本《细则》适用于有突出危险的全国煤矿企业、主管部门及有关事业单位。
煤与瓦斯突出是一种复杂的矿井瓦斯动力现象,到目前为止,对各种地质、开采条件下突出发生的规律还没有完全掌握。因此,突出矿井各级领导干部都必须把防治突出作为一项重要工作来抓,全体职工都必须严格执行本《细则》各项规定。
第2条 开采突出煤层时,必须采取包括突出危险性预测、防治突出措施、防治突出措施的效果检验、安全防护措施的综合措施。
在采用防治突出措施时,应优先选择区域性防治突出措施;如果不具备采取区域性防治突出措施的条件时,必须采取局部防治突出措施。
为实现防治突出综合措施,必须制定并严格执行包括计划、技术、财务、器材供应、监督检查等方面有关防治突出的各种管理制度。
第3条 有突出矿井的矿务局局长及突出矿井的矿长对防治突出管理工作负全面责任,应定期检查、 严衡防治突出工作,解决防治突出所需的劳动力、财力、物力,保证防治突出工作的实施。矿务局、矿的总工:程师对防治突出工作负技术责任,负责组织编制、审批、实施、检查防治突出作规划、计划和措施。副局、矿长负责落实所分管的防灾工作。
安全监察局长及驻矿安全监察处(站)长负责监督检查。矿务局、矿的各职能部门负责人对本职范围内的防治突出作负责。区、队、班组长对管辖内的防治突出工作员直接责任。
防突人员对所在岗位的防治突出工作负责。
突出危害严重的矿务局的科研部门必须把防治突出作为主要内容进行研究。
矿务局应对防突科研经费和人员予以保证。
第4条 开采突出煤层的矿务局、矿都应设置专门机构,负责掌握突出动态和规律。填写突出卡片、积累资料、总结经验教训,制定防治突出措施。
矿务局在每年第一季度内,将上年度的突出资料报省(区)煤炭局。
第5条 矿井在采掘过程中只要发生过一次煤与瓦斯突出,该矿井即定为突出矿井,发生突出的煤层即定为突出煤层。
突出矿井和突出煤层的确定,由所在矿务局提出报告、经部授权的煤炭科研单位鉴定后,报省(区)煤炭局批准,并报部备案。
煤与瓦斯突出分为突出、压出和倾出特征见附录l。
第6条 新建矿井的煤层突出危险性提供基础资料,由部授权的利研单位鉴定种类型,其基本由地质勘探部门在设计任务书中确定,并报上级批准。
新井建设期间,所在矿务局必须根据揭穿各煤层的实际情况,重新验证煤层的突出危险性。经验证与设计任务任中所确定的突出危险性不符时,所在矿务局须提出报告,报原审批单位批准。
已被定为突出的煤层或矿井,在有充分依据确认不再有突出危险的条件下,由所在矿务局提出报告、经原鉴定单位确认和原审批单位批准后,方可将突出煤层或突出矿井改为非突出煤层或非突出矿井,并报部备案。
第7条 突出矿井的鉴定主要是以实际发生的动力现象为依据,按其特征确定所属类型。凡经鉴定属于突出动力现象的,即可定为突出矿井;当其特征不明显时,要在现场考察或实验室中进{亍有关参数测定后,进行综合分析,作出最后鉴定结论。
凡需鉴定的矿井应向主持鉴定的部授权单位提请报告,并提供下列资料:
1.矿井概况。包括矿井地质概况(所属煤田成煤时代、地质构造、煤层赋存情况).矿井生产概况(开拓方式、开采顺序、巷道布置、采煤方法、顶板管理方法、生产水平和开采水平的标高与垂深),矿井通风、瓦斯情况(通风方式、风量、瓦斯涌出量、瓦斯压力、瓦斯含量)等;
2.发生动力现象地点的情况。包括发生动力现象采区的地质资料(断层和褶曲的分布、煤层厚度与倾角的变化),该地点的巷道名称、类别、标高及距地表垂深、发生动力现象地点与邻近层开采的相对位置,该区煤层的瓦斯压力、瓦斯含量、煤的坚固性系数和破坏类型资料等;
3.动力现象发生前后的实况描述和动力现象的主要特征。
鉴定报告主要内容有:
1.矿井基本情况; 2.动力现象发生情况;
3.确定动力现象所属类型的依据;
4.作出是否属于突出矿井的结论;
5.应采取的防治突出措施及管理意见。
鉴定报告的审批程序为:矿务局(或矿)根据部授权单位的鉴定报告正式向省(区)煤炭局申报,经省(区)煤炭局批准后报部备案,审批后的文件应抄送原鉴定单位存档。
第8条 原定的突出煤层或突出矿井,在生产建设过程中,未采取任何防突措施、连续5年以上再未发生过突出的,应由所在矿务局组织有关部门和煤炭部授权的科研单位共同进行研究分析、特别要对以往所发生的动力现象进一步核实和定性分析,参照突出危险区域预测资料进行验证,确定为无突出危险后,由所在矿务局提出报告、经原突出矿井鉴定单位和原审批单位批准后,方可将突出煤层或突出矿井改为非突出煤层或非突出矿井,并报部备案。
改定突出煤层或矿井的报告内容包括:
1.矿井概况。包括矿井地质概况(所属煤田、成煤时代、地质构造、煤层赋存情况),矿井生产概况(开拓方式、开采顺序、巷道布置、采煤方法、顶板管理方法、生产水平和开拓水平的标高及垂深);
2.瓦斯基本参数。瓦斯风化带深度,分水平分区的煤层瓦斯压力、瓦斯含量、煤层透气性系数等;
3.以往所发生动力现象的记录卡片和定性分析意见;
4.煤层突出危险性区域预测验证资料。
第9条 有突出矿井的矿务局和有突出煤层的矿井在编制年度、季度、月生产建设计划的同时,必须编制年度、季度、月的防治突出措施计划。计划内容应包括:
1.保护层开采计划;
2.抽放煤层瓦斯计划;
3.石门(岩石井巷,以下各条同)揭穿突出煤层计划,包括揭煤时间、地点和防治突出措施等;
4.采掘工作面局部防治突出措施计划;
5.防治突出措施的工程量、完成时间以及所需的设备、材料、资金和劳动力。
年度防治突出措施计划由矿务局、矿的总工程师负责组织编制,矿务局局长、矿长负责审定,副局、矿长负责组织实施。
矿务局、矿的计划部门必须把年度、季度、月的防治突出措施计划列入年度、季度、月的生产建设计划。
矿务局、矿的财务、器材供应、劳资部门,都必须把年度、季度、月的防治突出措施计划所需的资金、设备、劳动力相应地纳入财务、器材供应、劳动力计划。
第10条 在新建突出矿井的初步设计或有突出的生产矿井的新水于、新采区的设计中,对突出煤层都必需编制防治突出专门设计。专门设计应包括开拓方式、煤层开采顺序、采煤方法、通风方式、支护形式、突出危险性预测方法、保护层的选择或预抽煤层瓦斯、局部防治突出措施等内容,报矿务局总工程师批准。
新建的突出矿井,必须按国家颁布的有关基本建设程序的规定,对防治突出专门设计部分组织验收。
有突出煤层的生产矿井的新水平、新采区移交生产前,应由矿务局对防治突出专门设计部分组织验收。
在验收中,发现防治突出专门设计中规定的工程和安全设施不符合规定时不得移交生产。
第11条 突出矿井的巷道布置应符合下列要求:
1.主要巷道应布置在岩层或非突出煤层中;
2.煤层巷道应尽可能布置在卸压范围内,如采用沿空留巷或沿空送巷;
3.井巷揭穿突出煤层的次数应尽可能减少;
4.井巷揭穿突出煤层的地点应避开地质构造破坏带;
5.突出煤层中的掘进:正作量应尽可能减少;
6.开采保护层的矿井,应充分利用保护层的保护范围;
7.井巷揭穿突出煤层前,必须具有独立的、可靠的通风系统;
8.在突出煤层中,严禁任何两个采掘工作面之间串联通风。
第12条 防治突出措施的编制、审批、贯彻、执行、监督检查工作,必须遵守下列规定:
1.防治突出专门机构负责编制防治突出措施,编制日才必须征求有关施工区(队)干部、工厂人的意见。编制后由矿总工程师负责组织生产、技术、通风、供应、安监等部门审查,签署意见后,由矿务局(矿)总工程师批准;
2.防治突出措施的内容,必须有地质资料、突出危险性预测方法、防治突出具体措施及其效果检验方法、安全防护措施以及贯彻执行防治突出措施的责{工制,并附有图表;
3.防治突出措施的施工区(队),在施工前负责向本区(队)厂部、工人贯彻已批准的防治突出措施,贯彻后必须进行考核,合格者方可上岗作业;
4.采掘工作中,必须严格执行防治突出措施的规定,并有准确的记录。如果由于地质条件或其他原因不;能执行所规定的防突措施时,施工区(队)必须立即停止作业,并报矿调度室。由矿总工程师组织有关部门到现场调查,然后由原措施编制单位提出修改或补充措施,经矿总工程师批准后方可继续施工。其他部门或个人不得改变已批准的防治突出措施;
5.矿务局局长和局总工程师每季度至少一次、矿长和矿总工程师每月至少一次组织检查防治突出措施的实施情况,并协调解决存在的问题;
6.矿务局、矿防治突出专门机构每月检查一次防治突出措施的实施情况,并将检查结果相应地向矿务局局长和总工程师、矿长和矿总工程师汇报,发现问题,立即解决;
7.矿务局、矿在进行安全大检查时,必须检查防治突出措施的编制、审批和贯彻执行情况,发现问题,及时解决。
8.有突出危险的采掘工作面。严禁使用风镐落煤。
第13条 地质勘探单位在防治突出工作中,必须遵守下列规定:
1.地质勘探单位必须查明矿床瓦斯地质条件,在井田地质报告中必须提供确定煤层突出危险性的墓础资料。基础资料应包括煤层赋存条件及其稳定性、煤的结构类型及工业分析、煤层围岩性质及厚度、构造类型及其特征、煤层瓦斯含量、煤层瓦斯成分、煤的瓦斯放散初速度指标、水文地质情况、火成岩侵入形态及其分布,以及勘探过程中钻孔透煤时的瓦斯涌出动力现象(顶钻、夹钻、喷孔等)。在井田地质报告书中,应附有瓦斯地质图;
2.地质勘探单位组织会审新建矿井的煤层突出危险性评价时,必须有所在矿务局总工程师、防治突出专门机构、安监部门和部授权的煤炭科研单位参加,确定新建矿井的煤层突出危险性。会审报告中必须附有各单位、部门的审查意见。
第14条 突出矿井地测部门在防治突出工作中,必须遵守下列规定:
1.矿井地测部门与防突专门机构和通风部门必须共同编制矿井瓦斯地质图(可与采掘工程图合用),图中应标明采掘进度、被保护范围、煤层赋有条件、地质构造、突出点的位置、突出强度、瓦斯基本参数等地质资料,作为突出危险性区域预测和制定防治突出措施的依据;
2.采掘工作面距保护区边缘30m以前,矿井地测部门必须向有关采掘区提交采掘工作面临近未保护区通知单(见表1),并报告矿总工程师。采掘区负责人接到通知单后必须签收,并按有关规定执行;
3.在突出煤层顶底板岩巷掘进时,地测部门必须定期验
证提供的地质资料,掌握施工动态和围岩变化情况,防止误穿突出煤层。
第15条 开采突出煤层或石门揭穿突出煤层时,每个采掘工作面的专职瓦斯检查工必须随时检查瓦斯,掌握突出预兆。当发现有突出预兆时,瓦斯检查工有权停止作业,并协助班组长立即组织人员按避灾路线撤出,同时报告矿调度室。
第16条 矿务局、矿安全监察机构必须对本《细则》的执行情况行使监察权。
安全监察员负责监督执行本《细则》中各项规定;参加防治突出专门设计及其措施的审查;监督防治突出设计和措施实施;监督防治突出措施费用的使用;制止违章指挥、违章作业,并行使违章罚款或提出其他处理意见;对突出隐患,要求在限期内予以解决;对威胁安全生产可能造成突出事故的作业场所,令其停止作业,撤出人员。
第17条 突出矿井的井下工作人员,必须接受防治突出知识的培训,熟悉突出的预兆和防治突出的基本知识,经考试合格后,方准上岗。培训时间不得少于1个月。矿务局对防突人员要年审考核,合格上岗。
对各类人员的培训要求是:
1.突出矿井的井下工人,培训的主要内容应包括有关突出的规章制度,防治突出的基本知识(突出预兆、防治突出措施和安全防护措施等);
2.在突出煤层中工作的区(井)长、队长应由从事突出煤层采掘工作不少于3年的人员担任;
3.对在突出矿井工作的区(井)长、队长、班组长、防突人员和有关职能部门的工作人员,培训的主要内容应包括有关突出的规章制度、突出发生的规律、突出危险性预测、防治突出措施以及防治突出措施效果检验方法和安全防护措施等;
4.矿长、矿总工程师培训的主要内容为防治突出的理论知识和实践知识、突出发生的规律以及有关防治突出的规章制度等。
第18条 突出矿井和有突出矿井的矿务局,必须把防治突出作为安全培训的主要内容。
矿长、矿总工程师由省(区)煤炭局负责组织培训。
矿务局、矿的安全培训部门应会同防治突出专门机构及通风、地测和安监部门编制防治突出教材和组织培训师资。
第19条 突出记录应符合下列要求:
1.每次发生突出后,矿防治突出专门机构必须指定专人进行现场调查,作好详细记录,收集资料,并填写突出汜录卡片(见表2)。记录卡片数据应准确,附图应清晰,并注明主要尺寸;
2.强度大于1000t的突出,必须附有专题调查报告,分析突出的发生原因,总结经验教训;
3.每年应对全年的突出记录卡片进行系统分析总结,由矿务局写出报告,于次年第——季内将填写好的煤与瓦斯突出矿井基本情况调查表(见表3)和矿井突出现象汇总表(见表4)连同总结资料一并报省(区)煤炭局。
第20条 煤与二氧化碳突出按照本《细则》有关煤与瓦斯突出的各项规定执行。岩石与二氧化碳突出、岩石与瓦斯突出的管理和防治措施,可根据具体情况,并参照本《细则》有关煤与瓦斯突出的各项规定执行。