在依法治监过程的中适用《监狱法》面临的困惑

胡配军

《中华人民共和国监狱法》（以下简称监狱法）是新中国成立以来的第一部有关监狱的重要法典，是我国社会主义法制建设方面的一件大事。它的颁布和实施，对于进一步强化监狱职能、维护社会秩序的稳定有着十分重要的意义。特别是党的十五大以来，伴随着依法治国的观念日渐深入人心，依法治监成为监狱工作者的普遍共识。依法治监必须有法可依，且有法能依。然而笔者觉得我国现行《监狱法》虽然结束了新中国监狱法典空白的历史，使我们当前依法治监的基本方略有法可依，但是由于《监狱法》尚不够完善，在实践过程中，当人们适用它时，难免面临种种现实的困惑，时常会感到一些法律条文有法难依。据此，笔者觉得有必要指出《监狱法》存在的不足，探讨解决的办法，帮助人们摆脱困惑。
一、关于罪犯劳动的法律规定
关于罪犯劳动，《监狱法》共有19条内容涉及这一问题。其中第二条规定：“监狱……根据改造罪犯的需要，组织罪犯从事生产劳动……”第七条第二款规定：“罪犯必须……参加劳动，……”，第六十九条规定：“有劳动能力的罪犯，必须参加劳动”，透过上述规定的具体文字。不难看出，第二条规定告诉我们，如果罪犯需要的不是劳动改造手段，则可以不组织罪犯参加这些劳动，第七条第二款规定则告诉我们：一切罪犯都必须参加劳动，参加劳动是法定的义务。第六十九规定则又表明罪犯参加劳动是有条件的，前提是必须有劳动能力，从实践来看，此条规定所要求的条件实际是空的。监狱劳动的种类多种多样，在监狱能够动荡的罪犯即使不能进行生产性劳动，也可以进行一些力所能及的杂务。对于狱内押犯而言，只存在劳动能力强弱大小的区别，不存在劳动能力有无的区别。笔者认为：罪犯应当参加劳动，劳动是罪犯必须履行不能回避的法定义务，因此对于第四条应去掉“根据改造的需要”几字，第六十九条应改为“有生产能力的罪犯，必须参加生产劳动”。
二、对减刑、假释的适用程序不完善
对减刑、假释，《监狱法》共有6条内容对此作了规定。从减刑的条件、减刑的办理、假释的办理，不当减刑、假释的禁止等方面进行规定。但这些规定并未能全部涵盖减刑、假释的全部适用程序，表现在：第一，人民法院裁定罪犯被减刑、假释时，监狱应当在什么时间内予以告知？《监狱法》对此没有涉及。笔者认为确定对罪犯减刑、但如果监狱机关在接到减刑、假释裁定之后，不及时告知，很容易导致对罪犯合法人身权益的侵犯。曾经有监狱发生过这样的事情，罪犯的刑期在上年底已剩余不多，如果被减刑，则可能被告知之日就是回家之时，然而监狱单位迟迟不予告知，则罪犯亦迟迟不能刑满释放。等后来被告知，真相大白时，却发现罪犯已被多关押数十日。假释更是如此，如果越过了假释开始的期限、而罪犯仍未被告知假释，则不仅人民法院裁定的法律效力受损，而且当事人的合法权益也遭到侵害。笔者认为：对于人民法院裁定的减刑、假释裁定，罪犯能否上诉。《监狱法》第三十四条第二款规定“人民检察院认为人民法院减刑、假释的裁定不当，应当依照刑事诉讼法规定的期限提出抗诉，对于人民检察院抗诉的案件，人民法院应当受理。”笔者认为，人民检察院在这里的抗诉可能因为两种原因。一种是不符合减刑、假释条件的罪犯却被减刑、假释，另一种是应当被减刑、假释的罪犯却被错误地裁定不予减刑、假释。检察监督不可给每一次都能明察秋毫。如果在监狱机关向所在地中级以上人民法院提出合适的减刑、假释时，罪犯的正当权益受到了不公正的对待，罪犯可以用什么办法来维护自己的正当权益呢？笔者认为，无论从理论上分析还是从实践上考察，这种减刑、假释的不当裁决都具有现实可能性，对此应当予以防范，即应当给予罪犯上诉的权利。倘若罪犯对此不能进行上诉，这不仅违背了刑诉法的基本精神，也不利于保护罪犯的正当利益。再者，既然人民检察院可以对中级以上人民法院作出的减刑、假释裁定进行抗诉，罪犯当然应当对应地享有上诉的权利。因此，笔者建议对第三十四条增加第三款，内容为“被监狱机关建议减刑、假释的裁定，有充分理由认为裁定不当，可以在刑事诉讼法规定的期限内提出上诉，人民法院应当受理。”
三、关于监狱侦查权的规定过于简略，不利于实际操作
《监狱法》第六十条规定：“对罪犯在监狱内犯罪的案件，由监狱进行侦查。”一般而言，所谓侦查，根据《刑事诉讼法》第八十二条规定，是指公安机关、人民检察院在办理案件的过程中，依照法律规定进行的专门调查工作和有关的强制措施。可见侦查的具体活动包括两个方面，即进行专门调查工作，采取相关强制措施：这里的强制措施，其种类包括拘传、取保侯审、监视居住、逮捕和拘留。依照《刑事诉讼法》第二百二十五条第二、三款规定：“对罪犯在狱内犯罪的案件由监狱机关进行侦查。”“监狱办理刑事案件时，适用本法的有关规定。”由此不难判定，监狱在作为狱内犯罪案件的侦查时，其拥有的侦查权利同样包括两个方面。但是理论上的应然权力并不代表实践中的实然权力。监狱机关办理刑事案件的实践活动与公安机关、检察机关办理刑事案件在实践方面有很大区别。特别是采取相关强制措施时，这种区别表现得特别明显。因为在这些强制措施中，逮捕的决定权由人民检察院独立行使；拘传适用于未被羁押的嫌疑人；取保候审、监视居住适用于根据案件情况可以不采取羁押方式、不剥夺人身自由权的犯罪嫌疑人；监狱实践可以行使的决定权只剩下拘留决定权。但是，从目前我国已有的立法内容来看，监狱能否能拥有拘留决定权实在是查无实据。有人认为监狱单位狱内犯罪都是在押犯所实施的行为，他们本身已经在押，人身自由已被剥夺，不需要再行拘留。但是这只是考虑到问题的一方面，如果某在押犯被发现有狱内犯罪嫌疑的第二天就是刑满之日，此时是不是要对其行使拘留权呢？如果不对其作出拘留决定，传唤、拘传的最长时间不得超过12小时，而刑满在即。是释放还是不释放呢？如果释放，则不利于案件的侦查；如果不释放，则很有可能会超时超期关押罪犯而造成侵权。依笔者之见，《刑事诉讼法》、《监狱法》既然都规定了监狱对狱内犯罪案件可以行使侦查权？则应该赋予其完整的侦查权；《刑事诉讼法》既然规定“监狱在办理刑事案件时，适用刑诉法的有关规定。”那么，监狱在行使侦查权时，根据实际情况，则应当享有拘留决定权。否则，监狱机关在行使侦查权时，就只能进行专门调查工作，而没有采取强制措施的权力。显然这不是监狱机关侦查权的本意。尽管监狱机关在办理刑事案件时，一般不需要专门行使项权力。但实际应理解为已经行使了这项权力，当上述特殊情况发生时，监狱机关拥有拘留决定权将有助于案件的侦查。因此，笔者认为，对于《监狱法》第六十条，应补充一款称为第二款，即“监狱在进行侦查时，根据情况，可以行使拘留决定权。”
四、监狱经费与监狱生产属性问题
《监狱法》关于监狱经费有明确规定，“国家保障监狱履行罪犯所需经费，监狱人民警察经费、罪犯改造经费、罪犯生产费、监狱人民警察经费、列入国家预算。”“国家提供罪犯劳动必须的生产设施和生产经费。”关于监狱生产，《监狱法》也在多个条款中有所涉及。把这两个内容放在一起进行思考主要是因为监狱经费的原因，制约了监狱生产的属性。
实践中，人们对于监狱生产的属性众说纷纭，主要表现为两种有代表性的观点。一种观点认为，自社会主义市场经济建立以来，我国监狱生产不再在计划经济的旧框框中运行。它置身于市场经济的海洋中，参与市场竞争，受市场经济规律制约，监狱生产完全是一种企业化的生产，追求利润是监狱生产的目的。这种观点进一步认为，正是由于监狱企业生产产品商品化，所以监狱生产的基地才由监狱工厂改称为监狱企业，这种观点颇有道理，也很能代表当前的监狱生产的实际。另一种观点认为，监狱的任务是执行刑罚、惩罚与改造罪犯是监狱的职能，从事商品生产并创造和实现利润不是监狱自身固有的职能。监狱组织罪犯从事生产劳动，其直接目的是以生产劳动作为改造手段和形式，实现改造罪犯的目的，而不是也不应该是直接去追求经济利润。监狱参与市场竞争，其结果只能是以失败而告终。因为监狱的劳动力不是具有人身自由的劳动者，其生产技术能力非常低下，监狱在组织罪犯进行生产时，对劳动力也没有可选择权。因此，监狱生产不具备商品生产的要求，其目的也不是要进行商品生产，它只能是一种产品生产，并由国家负责统收的一种生产形式。这种观点也不无产生道理。全面地考察《监狱法》有关生产与经费的规定，笔者认为，如果监狱经费真正到位，监狱生产就应当是产品生产，而不应当是商品生产。显然两种似乎都有道理的观点是相互矛盾的。造成这种现状的原因主要还在于《监狱法》对于监狱经费的规定与监狱实际得到的经费存在事实上的差距。如果《监狱法》规定的经费能够全额到位，那么监狱就不会再为经费而犯难，也就不需要背着学生的经济包袱，在生产上大做文章。事实上，监狱所需的经费特别是用于罪犯改造的经费只是部分到位，监狱在改造犯人时，其经费缺口仍很大。弥补这个缺口，最合适的办法就是发展监狱生产，创造经济效益，因而监狱又必须进行商品生产。特别是目前，尽管在多数监狱企业的经济发展都很不景气，中国加入WTO的冲击危在旦夕，放弃商品生产要求，走产品生产之路是适时选择，但监狱企业却无法做出选择，因此解决这一矛盾，不仅应从《监狱法》上明确监狱生产的产品生产属性，更要从实际出发，采取有效措施，切实保障监狱经费的全部到位，再不能让监狱为了生产而生产。



河北省邢台市人民政府


邢台市人民政府令



(2013)第6号



　　《邢台市地方志工作规定》已经2013年8月23日市政府第六次常务会议讨论通过，现予以公布，自2013年10月1日起施行。



市 长 孟祥伟
2013年8月30日



邢台市地方志工作规定



　　第一条 为推进地方志工作规范化、法制化，发挥地方志服务社会和促进经济社会发展的作用，根据国务院《地方志工作条例》和《河北省地方志工作规定》，结合本市实际，制定本规定。
　　第二条 本市行政区域内地方志的组织编纂、管理和开发利用工作，适用本规定。
　　第三条 本规定所称地方志，包括地方志书、地方年鉴及地情文献。地方志书，包括综合志书和专业志书。地方年鉴，包括综合年鉴和专业年鉴。
　　综合志书,是指全面、客观、系统地记述本行政区域内自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状的资料性文献，包括市志、县（市、区）志、乡（镇）志、村（社区）志等。
　　专业志书,是指全面、客观、系统地记述本行政区域内行业、部门、院校、企业或特定事物的历史与现状的资料性文献，包括行业志、部门志、院校志、企业志等。
　　综合年鉴,是指全面、客观、系统地记述本行政区域内自然、政治、经济、文化和社会等方面情况的年度资料性文献，包括市年鉴、县（市、区）年鉴、乡（镇）年鉴、村（社区）年鉴等。
　　专业年鉴,是指全面、客观、系统地记述本行政区域内行业、部门、院校、企业或特定事物的年度资料性文献，包括行业年鉴、部门年鉴、院校年鉴、企业年鉴等。
　　地情文献，是指除地方志书、地方年鉴以外，全面、客观、系统地记述或载录本行政区域内特定历史时期综合性或专项性的资料性文献，包括各种史料性文献，市、县（市、区）、市直部门、企事业单位及乡（镇）、村（社区）编纂的以本行政区域冠名的地情类书籍。
　　第四条 各级人民政府应加强对地方志工作的领导，将地方志工作纳入国民经济和社会发展规划，并列入政府考核目标。地方志工作所需经费列入本级财政预算。
　　县级以上人民政府应将地方志工作机构列为本级人民政府常设机构，并配备专职工作人员，保障相应的办公条件。
　　第五条 市、县（市、区）地方志编纂委员会负责本行政区域内地方志工作的统筹规划、组织协调、督促指导。
　　县级以上人民政府地方志工作机构（以下简称地方志工作机构）承担本级地方志编纂委员会的日常工作。
　　第六条 地方志工作机构在本级人民政府直接领导下主管本行政区域内的地方志工作，履行下列职责：
　　（一）贯彻执行有关地方志工作的法律、法规、规章和相关政策，制定有关地方志编纂的业务规范；
　　（二）拟定地方志总体工作规划和编纂方案；
　　（三）依照规定组织专家对已编纂成稿的地方志进行评审验收；
　　（四）组织、指导、督促和检查地方志工作；
　　（五）组织、指导、编纂地方志书、地方年鉴及地情文献；
　　（六）搜集、整理、保存地方文献和资料，组织整理旧志；
　　（七）组织开发利用地方志资源，建立方志馆（库）和网站，为公众提供服务；
　　（八）开展方志理论研究、学术交流和宣传；
　　（九）培训地方志工作人员；
　　（十）完成本级人民政府和上级地方志工作机构交办的其他事项。
　　第七条 市、县（市、区）人民政府制定本行政区域的地方志短期和长期总体工作规划，并报上级地方志工作机构备案。
　　第八条 以市、县（市、区）行政区域名称冠名的地方综合志书、地方综合年鉴和综合性地情文献，由本级地方志工作机构按总体工作规划组织编纂，其他组织和个人不得编纂出版。
　　有关组织和个人可编纂出版上述规定以外的志书、年鉴或其他地情文献，但编纂单位和个人应按隶属关系或注册登记关系报本级地方志工作机构审查批准并备案。
　　本级地方志工作机构应对编纂活动进行业务指导。
　　第九条 编纂地方志应科学规范，全面客观，存真求实，确保质量。
　　第十条 按地方志总体工作规划承担地方志编纂任务的单位（以下简称承编单位），应将地方志编纂工作列入年度工作计划，明确地方志编纂工作的领导、机构和人员，保障经费、办公条件和相应待遇，按时保质完成编纂任务，并对所编纂的地方志初稿的质量或所提供资料的真实性和准确性负责。
承编单位应接受本级地方志工作机构的业务指导和督促检查。
　　第十一条 以市、县（市、区）行政区域名称冠名的地方志的编纂实行主编负责制。主编应由具有较高政治素质、较强协调能力和一定专业知识、熟悉地情的人员担任，由本级人民政府聘任，并报上级地方志工作机构备案。
　　第十二条 编纂地方志应吸收有关方面的专家、学者参加。地方志编纂人员实行专兼职相结合。专职编纂人员的素质应适应地方志编纂工作的需要，具备相应的专业知识和文字能力。地方志编纂工作可以采取聘用方式聘请适合从事地方志编纂的人员参与编纂。专职兼职编纂人员应接受专业培训。
　　地方志编纂人员应恪尽职守、客观公正、秉笔直书、忠于史实。任何单位和个人不得要求编纂人员在地方志中作不实记述。
　　第十三条 以市、县（市、区）行政区域名称冠名的地方综合志书每二十年左右编纂一次。遇有重大区划变动，应从实际情况出发适时组织编纂。每一轮地方综合志书编纂工作完成后，地方志工作机构应在编纂地方综合年鉴、搜集资料以及向社会提供咨询服务的同时，启动新一轮地方综合志书的编纂工作。
　　第十四条 地方志工作机构及承编单位应建立经常性地方志资料征集制度，有关单位和个人应据实提供资料。地方志编纂人员可对所需资料内容进行查阅、摘抄、复制等，有关单位和个人应提供支持。涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私以及不符合档案开放条件的，按国家和省、市有关规定执行。
　　第十五条 以市、县（市、区）行政区域名称冠名、列入省总体工作规划的地方志稿（以下简称志稿），应通过四级评审，按以下程序进行审查验收，经审查验收合格后方可公开出版：
　　（一）一审为志书编纂单位领导机构组织的审核。经一审并修改后的志稿，连同书面报告一并报送上级地方志工作机构审核，提请二审。书面报告应由本级地方志编纂委员会主任签名，同时加盖地方志编纂委员会公章。
　　（二）二审为市级地方志工作机构组织的内部审核。经二审并修改后的县（市、区）志稿，连同二审修改方案一并由市级地方志工作机构审核，提请三审。市志稿二审与三审结合进行。
　　（三）三审为市级地方志工作机构组织、特邀有关专家参加、省市专业人员与会的审核。经三审并修改后的志稿，由市级地方志工作机构提出书面意见，连同修改报告和保密部门审查通过的有关证明材料一并报送省级地方志工作机构审核，提请四审。书面意见应由市级地方志工作机构主要领导签名，并加盖单位公章。
　　志稿的保密审查由提供资料和编写初稿的单位负责，保密主管部门会同地方志工作机构对志稿进行保密审定，并出具证明材料。
　　（四）四审为付印出版前的省级终审。经四审后的志稿由省级地方志工作机构出具审查验收报告后，经本级人民政府批准出版。
　　已通过审查验收的志稿，未经原审查验收或批准的机关同意不得擅自修改。
　　第十六条 以市、县（市、区）行政区域名称冠名的地方综合年鉴，由本级地方志工作机构以年度为序组织编纂，经上级地方志工作机构审验，本级人民政府批准后，方可交付出版。地方综合年鉴按年度连续出版。
　　第十七条 以市、县（市、区）行政区域名称冠名的综合性地情文献，由本级地方志工作机构组织编纂，经上级地方志工作机构审验，本级人民政府批准后，方可交付出版。
　　第十八条 以市、县（市、区）行政区域名称冠名的地方志出版后三个月内，编纂单位应向上级地方志工作机构报送样书和样书电子文本。地方志书应报送五十套，地方年鉴、地情文献应各报送三十套。
　　第十九条 以市、县（市、区）行政区域名称冠名的地方志为职务作品，依照《中华人民共和国著作权法》第十六条第二款规定，其著作权由组织编纂的地方志工作机构享有，参与编纂的人员享有署名权。编纂人员稿酬按版权局发布的《出版文字作品报酬规定》，结合编纂的实际情况发放。
　　第二十条 以市、县（市、区）行政区域名称冠名的地方志在编纂过程中形成的各种形式的资料，由本级地方志工作机构统一管理，特殊重要资料送上级地方志工作机构集中管理。个人不得据为己有或者出租、出让、转借和出卖。
　　第二十一条 需要且有条件编纂部门志鉴、行业志鉴、乡(镇)志鉴、村（社区）志鉴或专项性地情文献的，编纂单位应向本级地方志工作机构提出申请，经批准后，纳入地方志工作总体规划。志鉴稿或文献稿经　　本级地方志工作机构审查验收后，方可公开出版。出版后三个月内应向本级地方志工作机构报送样书五十套和样书的电子文本。
　　本级地方志工作机构应对编纂部门提供业务指导和服务。
　　第二十二条 地方志工作机构应开拓社会使用地方志的途径，通过建立方志馆、地方志资料库和地情网站等形式，加强地方志工作的信息化建设，为社会各界利用地方志文献资料创造便利条件。加强对地方志资料的整理、保存和开发利用，积极开展地情宣传、咨询活动，出版专题资料、地情研究成果，为经济社会全面发展服务。
　　机关、事业单位、国有企业、社团组织应无偿向地方志工作机构提供地方志资料。鼓励私营企业和个人向地方志工作机构捐赠或提供地方志文献和资料。对具有收藏价值的资料，地方志工作机构应向捐赠者颁发收藏纪念证书。
　　公民、法人或者其他组织可通过查询、阅览、摘抄等方式利用地方志网站和方志馆（库）收藏、展示的地方志文献和资料。
　　第二十三条 地方志成果可依照有关规定参加各级评奖活动。
市、县（市、区）人民政府应对在地方志编纂中做出突出成绩的单位和个人给予表彰和奖励。
　　第二十四条 按照地方志总体工作规划承担地方志编纂任务的单位，有下列行为之一的，由本级地方志工作机构予以通报批评，督促其限期改正；逾期不改正的，由地方志工作机构提请本级人民政府或有关行政部门予以纠正，并视情节对有关责任人员给予行政处分：
　　（一）拒绝承担地方志编纂任务或者无故拖延地方志资料报送的；
　　（二）故意提供虚假地方志资料的；
　　（三）拒不执行地方志工作机构的督促检查意见的。
　　第二十五条 地方志工作机构及其工作人员有下列行为之一的，由其所在单位责令改正，依法给予行政处分；造成不良影响的，由本级人民政府对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分：
　　（一）故意在地方志编纂中加入虚假资料的；
　　（二）地方志文稿经审查验收批准后，未经同意删增和修改其内容的；
　　（三）擅自将地方志文稿作为个人著作发表的；
　　（四）故意损毁地方志资料的，将地方志资料据为己有或出租、出让、转借和出卖的。
　　第二十六条 对擅自编纂出版以市、县（市、区）行政区域名称冠名的地方志的单位和个人，由地方志工作机构提请本级人民政府及出版行政部门，责令采取相应措施予以纠正，并视情节追究有关单位和个人的责任；涉嫌犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。
　　第二十七条 未经审查验收、批准将志稿交付出版，或者地方志存在违反宪法、法律、法规规定内容，以及泄露国家秘密的，由上级地方志工作机构提请本级人民政府及出版行政部门，责令采取相应措施予以纠正，并视情节追究有关单位和个人的责任；涉嫌犯罪的，移交司法机关依法追究刑事责任。
　　第二十八条 任何单位和个人有权对违反本规定的行为进行检举。
　　第二十九条 本规定有效期为五年，自2013年10月1日起至2018年9月30日止。