安徽省合肥市人民政府


合肥市贯彻《安徽省计划生育条例》实施办法

1989年9月4日合肥市人民政府令第3号发布



第一章　总则





　　第一条　为了贯彻《安徽省计划生育条例》，切实做好计划生育工作，根据我市实际情况，制定本实施办法。


　　第二条　实行计划生育是每个公民的义务。本实施办法适用于合肥地区的公民和流动人口。

第二章　生育、节育





　　第三条　提倡一对夫妻只生育一个孩子，除《安徽省计划生育条例》（以下简称《条例》）第五条所限定的十三种情况可再生育一个孩子外，严禁生育计划外二孩，杜绝多孩。


　　第四条　农村已生育一个孩子的育龄妇女必须上环；已生育两个孩子的夫妻一方必须采取绝育措施；对计划外怀孕的，必须采取补救措施。
　　城市采取综合节育措施，严禁计划外怀孕、生育。 夫妻一方为农业户口，一方为非农业户口，执行女方户口所在地的节育规定。


　　第五条　节育手术对象必须在县级计划生育部门指定的卫生医疗单位或计划生育服务站施行手术，并由施术单位发给受术者节育手术证明，作为检查节育的证据之一。该证明统一编号，由施术单位和施术者盖章、签字，并留有存



　　第六条　农村夫妻双方经县级计划生育部门指定的卫生医疗单位或计划生育服务站鉴定，确认为节育手术禁忌症者，应与村民委员会签定不育合同，落实其它有效节育措施。



　　第七条　生育指标落实到人。育龄夫妻符合生育一孩条件的，由女方户口所在地的乡（镇）人民政府、街道办事处审批；符合《条例》第五条　规定要求再生育一个孩子的，还应报经县、市辖区计生委批准，分别发给生育通知书，并由村（居）委会或单位张榜公布。育龄妇女按规定手续领取生育通知书后才能怀孕、生育，否则作计划外怀孕、生育处理。

第三章　组织管理





　　第八条　市、县（区）人民政府设立计划生育委员会。各级计划生育部门是各级政府的职能机构，负责本辖区内的计划生育工作。
　　卫生、民政、计划、财政、公安、工商管理、城建管理等部门及工会、共青团、妇联、社联、科协、计划生育协会等群众团体，要密切配合，大力支持，把计划生育工作纳入本部门、团体的职责范围，共同保证这一基本国策的贯彻执



　　第九条　计划生育工作实行“以块为主，条块结合”的管理体制。生育计划、统计报表和各项指标的管理，以县（区）、乡（镇、街道）为主。市、县（区）和县属区、乡（镇、街道）每年逐级下达计划生育指标。各级主要领导干部在任职期内，对计划生育工作实行责任制，逐级负责上级下达的各项指标的落实，其指标完成情况，纳入政绩考核。各级其他干部对包干地区（单位）计划生育工作的宣传教育、人口指标、节育手术、奖惩措施、统计数字五项工作负责。
　　各系统（单位）负责本系统（单位）职工（包括职工夫妻在农村的一方）和居住、从业在系统（单位）内的流动人员的计划生育管理工作，有领导分管，有人做具体工作。各系统（单位）签订经济承包合同时要有计划生育工作的内容。职工出现计划外怀孕、生育，由超孕、超生夫妻双方所在系统（单位）领导负责。



　　第十条　建立健全基层计划生育工作机构。乡（镇）人民政府和城市街道办事处设计划生育办公室，办公室主任享受乡（镇、街道）副职待遇，市辖区的乡、镇、街道各配两名干部，市属县的乡、镇配三名以上干部，其中要有一名能做节育手术的卫生技术人员。上述所增加人员可从总编制中调剂解决或自行招聘。招聘人员的报酬，由乡财政统筹，县财政补助。村（居）委会应有专门做计划生育工作的人员。村计划生育工作人员作为村固定补贴干部，落实报酬。
　　国家机关、人民团体和企事业单位，三千人以上的，设计划生育办公室，配两名以上干部，其中一名任办公室主任（或副主任）；一千人至三千人的配专职干部一至两名；一千人以下的配专职或兼职工作人员一名。各级新配备的计划生育专兼职人员，必须具有高中或相当高中以上文化程度，有一定的政策水平和工作能



　　第十一条　对各级计划生育干部的工作实行岗位责任制，由同级政府（或本单位）和上级计划生育部门负责监督执行。


　　第十二条　县、市辖区以下区、乡、镇、街道和机关、团体、企事业单位专职计划生育干部，按工资渠道每月发给十元岗位津贴；机关、团体、企事业单位负责避孕药具管理发放的兼职计划生育工作人员，按工资渠道每月五元岗位津贴。离岗停



　　第十三条　计划生育所需经费由各级人民政府统筹安排。各级财政要列入预算，予以保证。随着经济发展和财政增收，计划生育经费应有所增加。


　　第十四条　计划生育征收的社会抚育费和其它违反计划生育的罚款，由财务部门单独列帐，严格管理，只能用于计划生育事业。


　　第十五条　计划生育、公安、工商管理、城建管理、民政、劳动等部门按照计划生育职责分工，共同管理流动人口计划生育工作并定期检查落实。流动人口中的已婚育龄人员，有从业单位的，由从业单位负责管理；随城镇职工生活没有从业单位的，由随从职工所在单位负责管理；工商业个体户，由发营业执照的工商管理部门负责管理；建筑安装施工人员由发施工许可证的建筑管理部门和建设单位、建筑安装施工单位负责管理，无证照、无从业单位的，由临时居住地的居民委员会或村民委员会负责管理。流入的已婚育龄人员必须办理临时户口，在申报临时户口时，公安机关须凭其原籍乡（镇、街道）计划生育办公室的流动人口计划生育证明才准办理《暂住证》、《寄住
　　已婚育龄人员，离开户口所在地到异地从业、生活三个月以上者，须持户口所在乡（镇、街道）计划生育办公室的流动人口计划生育证明，到临时居住地的乡（镇、街道）计划生育办公室登记，接受审查，并签订计划生育合同，否则不予办理临时户口和从业手续。凡在临时居住地租用房屋者，必须持有与临时居住地的乡（镇、街道）计划生育办公室签订的计划生育合同书（怀孕者凭有效的生育通知书），违者对租房者和出租户各罚款一百
　　各乡（镇、街道）计划生育办公室负责对辖区内流动人员计划生育情况进行检查、执罚。


　　第十六条　基层要建立育龄夫妻档案，乡（镇，街道）、村（居）委会和单位必须坚持登记、统计制度，及时、准确地做好出生、节育、孕情等登记、统计工作。

第四章　奖励与处罚




　　第十七条　市下达给县、市辖区的计划生育各项指标，经检查验收后按完成情况给予奖励或处罚，其中对县、市辖区领导干部和计划生育委员会负责人的奖罚款占百分之十；县、市辖区对所属区、乡（镇、街道）按同样办法进行奖罚。各级其他干部与其所包干单位同奖同



　　第十八条　当年实现无多孩生育的乡（镇）和无计划外生育的街道，给予奖励，县属区实现无多孩生育，市辖区实现无计划外生育的，给予重奖；连续两年无多孩生育的乡（镇），除给予奖金外，对其主要负责人和计划生育干部按照国务院《关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》给予行政奖
　　县、市辖区及所属区、乡（镇）在一九八九、一九九零两年计划外生育率高于百分之三十，多孩率高于百分之十的（以后逐年下降），按干部管理范围，依照国务院《关于国家行政机关工作人员的奖惩暂行规定》追究其主要负责人责任。



　　第十九条　干部、职工超计划生育的，除按《条例》处罚个人外，由住地街道（乡、镇）对所在单位罚款二千元（夫妻所在单位各一千元），并由单位的主管部门追究超生单位领导责任。


　　第二十条　县（区）、乡（镇）、村可以为农村领证“独女户”、“两女结扎户”筹集资金给予养保险。


　　第二十一条　农村调整土地时，对超计划生育的家庭在超生受罚期间不增加耕地；有条件的乡、村给领取独生子女证户、“两女结扎”户适当增加耕地。


　　第二十二条　按《统计法》规定，做好计划生育统计工作，虚报、瞒报、篡改、伪造、拒报统计数字、资料的，按《统计法》规定处罚。



　　第二十三条　凡完不成计划生育任务的单位，不能评为先进（文明）单位；完不成本地区（系统、单位）计划生育任务的领导干部，当年不能评为先进个人。



　　第二十四条　“挂户”人员超生，除按《条例》规定处罚超生者外，并由户口所在街道计划生育办公室对予以挂户的户主罚款五百元。

第五章　附则




　　第二十五条　本实施办法自发布之日起施行。


　　第二十六条　本实施办法由合肥市计划生育委员会负责解释。


论责令赔偿在市场经济条件下的应如何适用、兼论立法中应赋予行政执法机关在市政公用领域执法中民事调解职能

胡文苑 夏海


日前，在处理一个市政案子时，发现有一个问题很有意思，随后做一番法律评价后，发现这还是在市政公用领域行政执法过程中带有普遍性的问题，关系到行政执法机关的行政权边界的界定和与行政相对人及第三人民事权的利益冲突博弈选择问题，故有必要审慎的做一法律分析。
在文章展开之前，交代一下案件的背景，案件的事实其实很简单，有一工地，因工地施工需要，调了台挖掘机（履带轮）到工地，在进入工地时，未采取防护措施，履带车直接在工地前新修建的柏油路（市政道路）上通行，结果造成了路面的有些损害。依据《杭州市市政设施管理条例》未经批准在城市道路上通行履带车造成损害的是要责令赔偿并进行处罚的，本案事实虽然简单，但是却有特殊的地方，带来了两个全新的法律问题。特殊的地方在于，工地前这条道路虽然是市政道路，但是却还未被发包方区城管办（即政府）正式验收，但是已经实际投入使用了。原来市政设施的验收均有惯例，也是行业规范，即市政设施要投入实际运营一年后才正式予以验收，之前可能交付使用已经很长时间了。案件这一特殊背景带来的全新的法律问题就是，未验收的道路，行政执法机关有无管辖权和应不应该责令赔偿，并且确定赔偿数额后将之写入行政处罚决定书中。
关于管辖权的问题，一种意见认为既然未验收，那么该条道路还是施工阶段，是施工方管理，行政机关无权管辖。还有一种意见认为，不能简单的以验收作为行政机关取得管辖权的时间临界点。而应以实际情况来判断，比较科学的划分应以是否投入实际使用作为行政机关取得管辖权的时间临界点。我们赞同第二种观点，理由：在施工阶段，一般施工方均有维护将施工场地与外界隔开，一般外界人员比较难以进入施工场所，普通人在施工阶段也无法利用在建的市政设施，故此时未有现实的公共利益利用问题。行政机关此时不宜介入，以施工方自我管理为主；但是一旦市政设施投入使用，所有的隔离措施均将被取消，公众可以自由出入，与正常验收后的设施无异。施工方也陆续撤离，只是作例行性的维护。可以说监管责任施工方一是无力，二是也没必要作24小时的看护。此时市政设施如果损害，必然损及公众利益，因为公众已经在使用过程中，这时基于公共利益，是必需要代表公共利益的行政机关来进行监管及行政保护，正是由于投入使用的市政设施存在公共利益，基于此行政机关取得管辖权，这一管辖权只能由代表公共利益的行政机关行使，而不能是有私机构如承包商来行使。否则必然导致利益代表的缺位和不具正当性。
解决了管辖权的问题，对于第二个问题，分歧的意见也很大，并且更具实质性，也是本文要着重探讨的问题，关于是否责令赔偿的问题，也是存在二种意见：一种是严格的条文派，认为法规明确规定未经批准擅自通行履带车造成损害的要责令赔偿并进行处罚。故应到市政部门取得该路段的造价表，提请市政部门对造成损害修复进行评估，依据评估确定赔偿金额，将之写入行政处罚决定书。市政部门大多持如此意见。还有一种意见，即我们的观点，认为该条道路还未被城管办正式验收，还处于施工方依照合同进行维护阶段，虽是合同的后期，但是依然未改变施工方养护管理的责任，否则如果出现道路有损害，发包方必定不予验收，施工方要承担修复的合同责任，即使这一损害是由第三人侵权引起，但是根据合同的相对性，施工方仍然对此要负合同责任。并且此时的养护责任因未验收故还未由市政部门接手，验收前的道路还是在施工方的养护之下的。故施工方对于未验收的道路基于建设合同，具有合同利益，施工方对该条未验收的道路拥有民事权利是勿庸置疑。对与第三人损害道路的侵权行为，施工方有独立的民事损害赔偿请求权。即使是发包方向第三人主张了赔偿的权利，其实质也是种代位求偿权；发包方势必要将其从第三方取得的赔偿转移支付给施工方，应以修补损害，如若不然，施工方有权提出增加合同造价的权利。所以仔细分析下来，赔偿实际上是施工方与侵权第三人之间民事赔偿关系，行政机关不应主张，即在行政处罚决定中只能做出处罚一项，即侵权第三人，也即行政相对人应负的行政责任，至于责令赔偿，应由施工方自行向侵害人主张，因为他们是平等的主体，涉及的是民事权利损害赔偿问题，如果行政机关责令了赔偿，即是主张了一个单独的民事主体的权利，这于行政机关应是公益的代表这一宪政本质不符，更为不妥的是剥夺了当事人即施工方的民事诉权。赔多少，就由行政机关一家说了算。没有体现民事关系平等协商，竞争性谈判的特点，对社会来说也不利于社会效益的最大化。
随着市场机制的逐步完善，越来越多的市政公用领域交由企业来运作，即使不多的所谓市政公用事业单位，如河道养护所，环卫站、运河管理处等等按照中央的要求在可预见的将来均要改制为企业。政府正从直接的管理、维护、运营的一线具体业务中，抽身出来，职能正单纯的朝监管化、目标考核化的转变中。而具体的业务正通过招投标的形式交由企业来运作。用经济的手段规范企业的行为，通过市场竞争为全体纳税人提供更好的公共产品。因为时代的变化却因立法的滞后，给了我们行政执法机关新的课题。在市绿化条例中法律责任中可以看到大量的责令赔偿的字眼。但现实的情况是，绿化是杭州市公用领域市场化最为彻底的一个部门，基本上主要道路两旁的城市景观绿化均以发包的形式外包给园林绿化公司养护，作为行政主观机关的绿化主管部门主要的只是掌握了养护权的发包和日常的监管，如果不达标，绿化办可以追究承包作业单位的合同责任的形式进行管理。故如果出现损毁绿化的案子，直接侵害的反倒不是绿化主管部门的利益，而是具体实施养护作业的园林绿化企业。因为，绿化办即使不从侵害人那里求偿，基于合同其亦可从绿化企业那里取得修复的权利。根据合同法，绿化企业是不能因第三人的过错而产生对发包方的抗辩权，它要维护自己的权利只能是向侵害人索赔。而由于绿化企业独立的民事主体地位，决定了这种赔偿求索权必然是一种民事权，它与行政责任中的责令赔偿是不同的，回到前面的例子，这种赔偿只能由当事人自行主张，行政机关不能代替，更不能主动做出。
从以上两个例子可以看出，在市场化深入到我们日常生活和行政事务的今天，对于行政权的运作，我们一定要报审慎的态度，准确的界定行政权的边界，不要越位，否则因其不具正当性，也是行政越权的一种表现。故我们建议在市政公用领域的立法中在总则中加入一条原则性条款：“在实行市场化运作的市政公用领域，如果发生损害市政公用设施的行为，行政执法机关可以依法对损害人进行处罚；就损害赔偿可以组织损害人与市政公用设施养护单位进行民事调解，调解不成，由当事人依法向人民法院提起民事诉讼。”
总之只有紧守权利的边界，才能真正做到依法行政。

参考文献 《杭州市市政设施管理条例》
《杭州市城市绿化管理条例》

（作者单位 杭州市西湖区城市管理行政执法局）